En el marco de trabajo por la Justicia Fiscal, una investigación de Ojo-Publico.com revela el impacto económico de los privilegios tributarios que, desde hace 17 años, rigen a favor de los laboratorios que venden fármacos contra el cáncer, VIH y diabetes. El beneficio no se reflejó en un menor precio de los medicamentos. Hace siete años el Ejecutivo creó una comisión para fiscalizar el correcto uso de las exoneraciones, pero este grupo no ha hecho públicos sus informes.
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En el Perú la venta e importación de medicamentos contra el cáncer, VIH y diabetes están libres de impuestos. Desde hace 17 años la ley exonera a los laboratorios transnacionales del pago del 18% del Impuesto General a las Ventas (IGV) y del 6% de aranceles por los fármacos que ingresan país para atender estas enfermedades.
El objetivo era reducir el alto costo de los tratamientos. Sin embargo, estudios realizados entre el 2010 y 2012 por el propio Ministerio de Salud (Minsa) y dos organizaciones civiles revelaron que eso no sucedió: los precios no bajaron en las proporciones esperadas y, en el caso de los oncológicos, el margen de ganancias de las farmacéuticas se incrementó hasta en un 64%. Pese a las advertencias, los beneficios tributarios no fueron modificados, por el contrario, el número de medicamentos libres de impuestos se incrementó desde entonces.
Para conocer cuánto le cuesta al Estado mantener estos privilegios fiscales,Ojo-Publico.com recopiló información estadística de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat), del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y de Aduanas y encontró que desde el 2001 hasta el cierre del 2017 el país dejó de cobrar unos S/648 millones a las farmacéuticas que importan y venden productos contra el cáncer, VIH y diabetes.
Millones de tributos por año
Desde el 2001, año en que se legalizó la primera exoneración, y hasta el cierre del 2017, el Estado calcula que las farmacéuticas dejaron de pagar un mínimo de S/648 millones en tributos.
El dinero no recaudado equivale al costo del tratamiento completo para 17.588 mujeres con cáncer de mama en estado avanzado, pues los fármacos de mayor demanda para atender esta enfermedad tienen precios exorbitantes. Uno de ellos es el Trastuzumab, de la trasnacional suiza Roche que se comercializa bajo la marca Herceptin a S/5.210 por cada dosis. Además de Roche, las principales compañías que se benefician con estas excepciones tributarias son las filiales de Jhonson & Jhonson, Bristol-Myers Squibb y Eli Lilly, todas de capitales estadounidenses; y Merck, con sede en Alemania.
El cálculo de los millones que se dejaron de cobrar proviene de los informes técnicos que la Sunat envió al Viceministerio de Economía entre los años 2005 y 2017 con el fin de estimar cuánto pierde el Estado con los llamados beneficios tributarios, documentos a los que Ojo-Publico.com tuvo acceso. La data se complementó con las cifras anuales de importación de medicamentos que se registran en las Declaraciones Únicas de Aduanas (DUA), información que obtuvimos sobre los fármacos contra el cáncer y el VIH, y no sobre la diabetes; y desde el 2001 (fecha en que empezó la exoneración) hasta el 2013.
Los cálculos que fueron entregados al Viceministerio de Economía son conservadores, pues se quedan cortos si los comparamos con las cifras que registra Aduanas. Según el registro de importaciones, entre el 2005 y 2013 los laboratorios farmacéuticos se ahorraron 304 millones 86 mil soles en impuestos por sus medicamentos contra el cáncer y el VIH. En cambio, la documentación recibida por el sector Economía señala que en ese mismo periodo se dejó de recaudar 329 millones 961 mil soles, pero por los tres tipos de fármacos (cáncer, VIH y diabetes, este último de alto costo).
Los productos más requeridos para atender estas enfermedades son conocidos como biológicos o biofármacos porque están creados a partir de organismos vivos y no por síntesis química. Son de uso restringido, no se venden en boticas sino directamente al Estado a través de Essalud, el Minsa, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Sus fabricantes y proveedores prácticamente no tienen competencia y fijan sus propios precios.
Patricia Pimentel, directora del Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud e Investigación de Essalud (IETSI) de Essalud, afirma que al menos el 60% de los medicamentos biológicos que ingresan al país para tratar el cáncer está bajo monopolio y eso impide obtener precios bajos.
“Nosotros compramos el 70% de los fármacos biológicos recetados contra el cáncer y podemos asegurar que la exoneración de impuestos no se ha trasladado a favor del paciente y, en nuestro caso, no ha generado ahorro a la institución. Si alguien se benefició será el distribuidor o la misma industria, pero no los pacientes ni el Estado”, aseguró.
Más medicamentos exonerados
El origen de estos beneficios tributarios se remonta al 21 de noviembre del 2000, cuando la atención estaba puesta en la declaratoria de vacancia del entonces presidente Alberto Fujimori. Aquel día el partido aprista ingresó un proyecto de ley que prometía reducir los costos del tratamiento contra el cáncer y el VIH a cambio de la exoneración de impuestos, pero no incluyó un estudio técnico sobre la efectividad o impacto económico que tendría la norma.
La coyuntura opacó el debate y en solo cinco semanas fue aprobado por el Pleno. El Ejecutivo lo observó, pero en mayo del 2001 el Congreso insistió y lo convirtió en la Ley 27450. Cuatro años después y con las mismas ausencias técnicas, se aprobó la Ley 28553 para incluir a los medicamentos contra la diabetes.
Ambas normas crearon un beneficio tributario irrestricto a favor de los laboratorios. A diferencia de una típica exoneración de impuestos que –en teoría– es temporal y debe ser ratificada cada cierto tiempo por el Legislativo, ambas normas precisan que estos medicamentos nunca serán afectados por el cobro de IGV ni aranceles. También ordena al Ministerio de Salud aprobar la relación de fármacos e insumos que serán liberados de impuestos y pide que estos “sean anualmente evaluados y actualizados, bajo responsabilidad, a fin de que los beneficios se destinen a la población”.
Actualmente están exonerados de impuestos 124 principios activos contra el cáncer, otros 31 son para el tratamiento de VIH y 41 adicionales para casos de diabetes. A lo largo de estos años se han publicado al menos 12 listas para incrementar, de a pocos, el número de medicamentos privilegiados. Pero no se ha tenido la misma diligencia para evaluar si los pacientes obtuvieron algún ahorro con estas leyes.
A través de pedidos de acceso a la información, Ojo-Publico.com pudo conocer los expedientes sustentatorios de los decretos supremos que ampliaron la lista de fármacos exonerados. Son oficios que pasaron por diversas oficinas del Ministerio de Economía, de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y del Ministerio de Salud (Minsa), y que adjuntan una lista de medicamentos avalada por la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (Digemid), ente rector en la materia.
Según los documentos, son cinco los requisitos para obtener este aval: que contengan nuevos ingredientes farmacéuticos activos (IFA) y posean esta denominación, que tengan registro sanitario, que estén indicados para el tratamiento de la enfermedad, y que adjunten una opinión sobre sus cualidades terapéuticas. Eso basta para que un laboratorio pueda ingresar un medicamento de alto costo al mercado peruano sin pagar impuestos.
Los expedientes que circularon por estas oficinas del Estado incluyen los montos que se dejaron de recaudar y una proyección del dinero que se perderá si ingresan más fármacos a la lista, pero no se analizan ni se toman decisiones al respecto. Por ejemplo, en el expediente del D.S. 023-2016, que autorizó la última inclusión de 33 fármacos oncológicos y de VIH a la lista de privilegiados, se advierte que el Estado dejará de recaudar US$/6.632 millones por dichos productos. La norma se aprobó sin incluir ningún comentario sobre esto.
Las listas de fármacos se amplían sin analizar los costos
El expediente del D.S. 023-2016, que autorizó la última inclusión de 33 fármacos a la lista de exonerados, detalla el monto que dejaría de recaudar el Estado si se liberan de impuestos a 27 de ellos: 2 millones 932 mil dólares.
En estos documentos, los pacientes solo aparecen en un párrafo, como justificación. “La relación de medicamentos y/o insumos debe ser actualizada a fin de que los beneficios se destinen a quienes padecen dichas enfermedades, a efecto de mejorar su salud y calidad de vida. Sobre todo, a aquella de menores recursos”. Sin embargo, no explican cómo se cumple esto.
Essalud hizo una reevaluación de los medicamentos contra el cáncer que aparecen en la lista de exonerados y, solo el 2018, encontró que seis de ellos no son seguros o eficaces para algunas enfermedades prescritas o bajo ciertas condiciones del paciente. Uno de estos es Cetuximab, del laboratorio Merck, que Essalud descartó para el tratamiento de cáncer de cabeza y cuello recurrente. Los estudios científicos que sustentan la aprobación o rechazo de estos fármacos están en la misma web de IETSI y, debido a un acuerdo que acaban de firmar con el Minsa, también estarán a disposición de esta institución.
“La Digemid es un ente que autoriza la comercialización y vela por la seguridad, pero no por la eficacia. En Essalud hemos diferenciado a aquellos que no son eficaces ni seguros por casos concretos. Ni siquiera hemos visto si son costos efectivos, es decir, si lo que uno paga se justifica con la recuperación del paciente, pero en algún momento tenemos que llegar a ese análisis en el Perú para decidir qué compramos y qué no”, explica Pimentel.
Javier Llamoza, investigador de Acción Internacional para la Salud (AIS), coincide en que la exoneración de impuestos a los medicamentos debe incluir el factor de efectividad. De lo contrario, se estaría favoreciendo a fármacos de menor impacto en comparación con otros que ya circulan en el mercado y a un mejor precio. “La exoneración tributaria es un mecanismo incompleto si no se analiza eficacia y se abre el mercado a otros postores, porque se deja a merced de la empresa que decida si reduce o infla sus costos”, señaló.
En junio último, la Dirección de Productos Farmacéuticos de la Digemid puso en marcha una consulta pública para autorizar una nueva lista, esta vez con 22 fármacos oncológicos y 3 antiretrovirales adicionales.
Comisión fantasma
Los estudios de las organizaciones AIS y RedGE confirmaron la ineficacia de las exoneraciones a diez años de publicada la primera ley. Ante el escándalo mediático que se generó aquel entonces, el gobierno de Alan García creó una comisión multisectorial con el único encargo de fiscalizar que los beneficios tributarios impacten en los pacientes con cáncer y VIH.
Según el Decreto Supremo 004-2011, sus integrantes son los representantes de los viceministerios de Salud y Economía, así como funcionarios de Indecopi y Sunat; y deberán “informar anualmente” al MEF “el impacto de las exoneraciones a efectos de verificar si estos beneficios se han destinado a la población y adoptar las acciones que hubiera lugar”. Han pasado siete años y ninguno de esos informes se ha hecho público. Según el portal de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM),el último registro de actividad del grupo fue hace un año, en octubre de 2017.
Fuentes vinculados al caso, y que prefirieron guardar el anonimato, indicaron que el grupo se reunía una o dos veces al año para analizar el impacto financiero de los privilegios tributarios, pero no tiene facultades para solicitar información de precios a los seguros y clínicas privadas. Dijeron no recordar que se haya enviado algún informe conjunto para reevaluar las exoneraciones y que, por el contrario, las reuniones tienen como objetivo visar las nuevas listas de fármacos beneficiados, tal y como lo recomienda Digemid.
Solicitamos entrevistas con personal de Indecopi, MEF, Minsa y Sunat para conocer cuál es su rol específico en la comisión, pero ninguno aceptó.
El monopolio de las transnacionales que venden los biofármacos está protegido por los derechos de propiedad intelectual (patentes) que obtienen durante un periodo determinado para proteger su fórmula, pero también por demandas penales y administrativas que promueven con el fin de frenar la competencia. Como lo denunció Ojo-Publico.com, los laboratorios, de manera individual o través de la Asociación Nacional de Laboratorios Farmacéuticos (Alafarpe), han tratado de bloquear el ingreso de medicinas biosimilares, es decir, la versión económica de sus productos.
Desde hace tres semanas solicitamos una entrevista con algún representante de este gremio farmacéutico, Alafarpe, pero decidieron no responder. Tampoco se pronunció la Digemid. Sin embargo, accedimos a la ayuda memoria que esta institución presentó en la Comisión de Defensa del Consumidor del Congreso, en abril de este año, durante el debate del Proyecto de Ley 2371 que plantea regular los precios de los medicamentos.
En su ponencia, la directora de Digemid, Susana Vásquez, evidenció que las compras conjuntas que realiza el Estado para obtener mejores precios solo tienen éxito cuando se presentan varios postores, pues los costos bajan entre el 57% y 28%; pero cuando el proveedor es único, como sucede con la mayoría de productos oncológicos, la reducción es de 0% a 5%. “Se requiere la adopción de medidas que permitan corregir estas distorsiones en el mercado farmacéutico nacional, a través de mecanismos de regulación eficientes, como los que se desarrollan en otros países”, dijo la funcionaria.
César Amaro, químico farmacéutico y ex jefe de la Digemid, considera que el Estado debe crear un monopsonio, es decir, un monopolio de parte del comprador, para que sea este quien negocie de modo transparente con las empresas que abastecen de productos de alto costo y escasa oferta a todas las instituciones públicas del país, por periodos de tiempo mayores a un año y aplicando reglas fijas. Señalo, además, que es necesario darle un protagonismo transversal al Fondo Intangible Solidario de Salud y al Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud.
El mes pasado el Ejecutivo aprobó una norma para permitir las compras internacionales de medicamentos. Esto, sumado al reglamento publicado el 2016 para permitir el ingreso paulatino de los fármacos biosimilares, podría ampliar el mercado y generar competencia entre los dueños de los productos biológicos y de alto costo. Los plazos normados indican que recién el 2021 empezaremos a ver el ingreso de biosimilares, si es que no se presentan acciones de amparo o demandas administrativas para obstruir el proceso.
