Los Retos De La Transparencia En El Sector Extractivo: Caso Del EITI (1)
César Gamboa
Actualmente vengo participando en una de las reuniones del Consejo Internacional de la Iniciativa internacional EITI por sus siglas en inglés o Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas en Oslo, Noruega. Esta es una interesante iniciativa internacional que reúne países, empresas y sociedad civil para promover la transparencia del sector extractivo en cerca de 57 países que se han adherido a dicha iniciativa hasta el momento.
El próximo año cumplirá veinte años de existencia y celebrará su conferencia global en África. Ha pasado por muchos momentos de colaboración y tensión entre los tres cuerpos que la componen, así como de relevancia y “bajones”. Como soy representante de sociedad civil por Latinoamérica desde el 2016, me centraré en compartir los retos de esta iniciativa internacional que ejemplifiquen la relevancia del EITI en el sector a nivel mundial.
Una característica muy singular del EITI es que esta fundado en la idea del diálogo entre distintos actores que se encuentran en igualdad de condiciones y que no se ve en otras iniciativas. Sin embargo, este diálogo y la búsqueda de consensos a nivel de los más alto de la toma de decisiones de esta iniciativa (Consejo Internacional), así como a nivel de países (grupos multi-partícipes) no está exento de vicisitudes. Por ejemplo, en la iniciativa se menciona la conferencia global de Lima (2016), como el “escándalo de Lima”. De hecho, como limeños, estamos acostumbrados a escuchar malos comentarios de nuestra ciudad, pero en este caso, tiene un origen diferente. Después que se celebrara la COP de Cambio Climático (2014), la Reunión Anual del Banco Mundial (2015), no se esperaría más movimiento en la Conferencia Global del EITI en Lima. Sin embargo, esto no fue así. Producto de posiciones distintas entre la Secretaría Internacional del EITI y la sociedad civil que participa activamente en la EITI a través de la red Publish What You Pay PWYP con respecto a la elección de los representantes de la sociedad civil en el Consejo Internacional, se hizo una campaña y boicot de la reunión de la Asamblea EITI y del Consejo Internacional, con más de cien personas portando pancartas denunciando esa interferencia al proceso electoral de la sociedad civil. Si bien el asunto se resolvió, y nuevos representantes se unieron al consejo, se sembró desconfianza con los demás colegios, lo cual fue todo un reto para los actuales miembros para reconstruirla. Fue un acto de presión organizada que mostró el músculo de la sociedad civil por el respeto de su autonomía, mostrando que este colegiado son más que los diez representantes que se eligen, pero también generó una distancia con los otros grupos que participan en esta iniciativa, incluso con la burocracia de la propia EITI, y que poco a poco se fue solucionando.
Otra característica y reto del EITI es que, por su lenguaje sumamente técnico, muchas veces cuesta entender su alcance, su impacto o incluso sus objetivos. Eso implica una sociedad civil altamente tecnificada y con conocimiento previo sobre la materia del sector extractivo y de los mecanismos de transparencia con que trabajan los países. Lo cierto es que el trabajo en el Consejo Internacional es demandante. De hecho somos diez representantes en el Consejo del EITI, cinco principales y cinco alternos, que trabajamos ad honorem, funcionamos como un solo cuerpo, con las mismas responsabilidades y funciones, participando en las distintas comisiones que tiene el consejo internacional del EITI para la gobernanza de la iniciativa, intentando solucionar problemas que surgen, monitoreo de la implementación de los estándares del EITI, la evaluación temporal llamada “validación”, acciones de sensibilización de nuevos miembros e instituciones que apoyen la iniciativa, entre otras comisiones. Muchas veces esta cultura EITI lo puede alejar de tradicionales actores como los parlamentos, así como organizaciones de sociedad civil como son los pueblos indígenas y comunidades locales que finalmente no comprenden el impacto de esta iniciativa.
Los mayores retos que afronta la EITI es como seguir siendo vigente. Mucho del apoyo económico internacional ha ido reduciéndose con el tiempo, pese a la importancia del tema. En ese sentido, el EITI afronta varios desafíos: primero, cómo administrar sus propios compromisos, es decir, siendo ambiciosos, como seguir siendo profundos y amplios a la vez. Seguir buscando el cumplimiento de los estándares de transparencia formulados por la iniciativa décadas atrás (p.e. transparentar la renta extractiva) pero también asumiendo nuevos compromisos (p.e. transparencia ambiental). Otro reto que tiene la iniciativa es como medir su impacto real en la mejora de la gobernanza de los recursos naturales, lo cual siempre ha sido difícil medir, la calidad de los cambios institucionales, políticos, legales a nivel país que se proponen desde la iniciativa, por ejemplo, como relacionar la buena labor en el cumplimiento de los estándares EITI de un país con la reducción de los conflictos socioambientales o de casos de corrupción en países que tienen grandes cantidades de minerales o fuentes de petróleo pero que adolecen de un buen sistema de gestión pública al respecto.
La EITI aún tiene que penetrar en los gobiernos a través de sus instrumentos, aún tiene un pendiente de integración con los marcos nacionales. Aún tiene muchos retos en sus manos, como es la transparencia de los contratos mineros y petroleros por los países y empresas que son parte del EITI, o la difusión de quienes son los beneficiarios reales o los últimos titulares de derechos de las operaciones extractivas, que muchas veces utilizan paraísos fiscales o evaden el pago de impuestos para enriquecerse a costa del bien común que implican estos recursos. Basta recordar el caso de los Panamá Papers y los escándalos vividos en algunos países de la iniciativa para darnos cuenta que poco impacto hemos tenido para que estas herramientas y la propia EITI haya evitado casos de corrupción en el sector o en los países de la familia EITI.
Tampoco debemos olvidarnos de casos de empresas del sector extractivo que también han estado involucradas con dictaduras y gobiernos corruptos en la extracción de estos recursos naturales, fomentando y participando en casos de corrupción. De hecho, el índice global sobre la percepción de la corrupción del EITI elaborado por Transparencia Internacional, señala que existe un reto ahí para la iniciativa, y análisis más específicos para el Perú, nos siguen igual dejando mal parados. Este fue uno de los motivos por los cuales la iniciativa nació y que debería ser más efectiva al respecto. Un pendiente que ha sido difícil abordar por sus resistencias a afrontar que debemos mejorar mucho más al respecto.
Para ir terminando esta primera parte de nuestro artículo, el EITI es un trabajo demandante, tanto a nivel internacional como en cada uno de los países. También colegas de la sociedad civil -actualmente DAR y Propuesta Ciudadana participan en el grupo multipartícipe de Perú- dialogan con el Ministerio de Energía y Minas y con las empresas sobre la implementación del EITI en el país. Por ejemplo, Perú fue el primer país de Latinoamérica que se unió a la iniciativa y que implementó los EITI Subnacionales, a nivel de gobiernos regionales como Moquegua, Piura, Loreto y recientemente Cusco, sin embargo, Perú ha sido suspendido del EITI por incumplir a tiempo con difundir los reportes nacionales que anualmente difunden la transparencia del sector extractivo. Antes que este gobierno, Perú ya había disminuido la ambición con respecto al EITI, sin embargo, actualmente, poco a poco y con apoyo de la cooperación, está retomando el rumbo para ser nuevamente admitido a la iniciativa.
La lucha contra la corrupción esta en el ADN de la EITI (art. 2.2 de los Estatutos de la EITI). Es asunto central para la vigencia de la EITI ser más efectivos en dicha lucha, y así proteger su credibilidad y su futuro.